醫(yī)療器械注冊人備案人制度是貫穿醫(yī)療器械全生命周期的基本制度，也是我國深入貫徹落實醫(yī)療器械審評審批制度改革的重要舉措。新修訂的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》于2021年6月1日實施后，醫(yī)療器械注冊人備案人制度將作為醫(yī)療器械監(jiān)管核心制度在全國范圍內(nèi)推行。

 

什么是醫(yī)療器械注冊人/備案人？

說起醫(yī)療器械注冊人，相信很多朋友都非常熟悉，但提到醫(yī)療器械備案人是什么？這兩個概念怎么區(qū)分？相信這個概念就沒有那么熟悉了。讓我們先來看看官方定義。

 

《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第十三條規(guī)定：醫(yī)療器械注冊人、備案人是指取得醫(yī)療器械注冊證或者辦理醫(yī)療器械備案的企業(yè)或研制機構(gòu)。

《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第一百零三條規(guī)定：醫(yī)療器械注冊人、備案人對醫(yī)療器械研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全過程中的安全性、有效性依法承擔(dān)責(zé)任。

 

自2017年開始，醫(yī)療器械注冊人試點在全國各大城市陸續(xù)開始試點，第一類醫(yī)療器械被排除在外，不能申請醫(yī)療器械注冊人試點。這讓一類生產(chǎn)企業(yè)疑惑到底我們能不能委托生產(chǎn)？2021年6月1日實施《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》明確規(guī)定了第一類醫(yī)療器械實施備案人制度，解決了第一類醫(yī)療器械不納入醫(yī)療器械注冊人制度試點工作帶來的問題。新條例也明確規(guī)定了第一類醫(yī)療器械可以自行生產(chǎn)也可以委托生產(chǎn)。自此，我們可以看到醫(yī)療器械不管是一類、二類或者三類均可以選擇自行生產(chǎn)或委托生產(chǎn)。

 

因此，可以簡單理解為醫(yī)療器械注冊人制度指針對的是需要產(chǎn)品注冊的二三類醫(yī)療器械；而醫(yī)療器械備案人制度針對的是需要產(chǎn)品備案的一類醫(yī)療器械。

 

注冊人/備案人有哪些責(zé)任義務(wù)？

依據(jù)新《條例》，注冊人/備案人義務(wù)包括：

1）建立與產(chǎn)品相適應(yīng)的質(zhì)量管理體系并保持有效運行；

2）制定上市后研究和風(fēng)險管控計劃并保證有效實施；

3）依法開展不良事件監(jiān)測和再評價；

4）建立并執(zhí)行產(chǎn)品追溯和召回制度；

5）國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門規(guī)定的其他義務(wù)。

對于進(jìn)口產(chǎn)品，境外醫(yī)療器械注冊人、備案人指定的我國境內(nèi)企業(yè)法人應(yīng)當(dāng)協(xié)助注冊人、備案人履行前款規(guī)定的義務(wù)。

總結(jié)來說，醫(yī)療器械注冊人、備案人作為醫(yī)療器械的“出品人”，對醫(yī)療器械研制、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用全過程中的安全性和有效性依法承擔(dān)責(zé)任。

 

注冊人制度是產(chǎn)業(yè)成長的“剛需”

從國際上的情況來看，上市許可持有人制度（注冊人制度）是當(dāng)今國際社會藥品、醫(yī)療器械領(lǐng)域的通行管理制度，是貫穿藥品、醫(yī)療器械全生命周期的基本法律制度。對于醫(yī)療器械上市主體，多數(shù)西方國家和地區(qū)均使用“manufacturer”（制造商）的概念。美國FDA關(guān)于制造商的概念，是指設(shè)計、生產(chǎn)、構(gòu)建、組裝或者加工一種設(shè)備終產(chǎn)品的任何人。歐美制造商概念包含的范圍較廣，既可以是制造產(chǎn)品的生產(chǎn)廠商，也可以是設(shè)計商等等，其核心是以自身名義將產(chǎn)品推向市場，對產(chǎn)品全生命周期負(fù)責(zé)。
2017年10月，為促進(jìn)藥品醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，滿足公眾和臨床需要，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，提出加強醫(yī)療器械全生命周期管理，落實醫(yī)療器械上市許可持有人制度（醫(yī)療器械注冊人制度），并提出上市許可持有人承擔(dān)產(chǎn)品全生命周期質(zhì)量安全的主體責(zé)任。此后，上海、廣東、天津三地相繼開展了醫(yī)療器械注冊人制度試點工作。2019年，試點又?jǐn)U大到22個省、自治區(qū)、直轄市，醫(yī)療器械注冊人制度試點進(jìn)入“快車道”。截至2021年4月底，試點省份共計1341個產(chǎn)品按照醫(yī)療器械注冊人制度試點獲準(zhǔn)上市。

 

No.

04

注冊人下的改革紅利

醫(yī)療器械注冊人制度會帶來巨大的改革紅利，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是有利于優(yōu)化資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中，提升競爭力。如集團(tuán)旗下有多個分公司，分別位于不同省份，目前只能各自為戰(zhàn)，分別組織開發(fā)、生產(chǎn)等，既浪費資源又不便于管理。實施醫(yī)療器械注冊人制度后，企業(yè)可以結(jié)合人力資源、土地價格、環(huán)保要求、勞動力成本、交通運輸成本等要素，統(tǒng)籌研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化集團(tuán)資源配置，將極大增加企業(yè)的自主權(quán)，增強企業(yè)的競爭力。
二是有利于鼓勵創(chuàng)新，縮短產(chǎn)品上市周期。實施醫(yī)療器械注冊人制度，允許研發(fā)機構(gòu)作為醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊申請人，取得注冊證書后成為醫(yī)療器械注冊人，可以使科研機構(gòu)的創(chuàng)新成果進(jìn)一步增值。同時，實施注冊人制度，能夠使科研人員避免因缺乏成果轉(zhuǎn)化經(jīng)驗而不得不“賣青苗”的情況，進(jìn)一步激發(fā)科研創(chuàng)新的熱情。實施醫(yī)療器械注冊人制度，使得科研創(chuàng)新型企業(yè)可以不必投入大量的財力興建廠房，不必投入過多的管理精力，而是專注于研發(fā)和改進(jìn)，組建專業(yè)團(tuán)隊，利用已有生產(chǎn)資源組織生產(chǎn)制造，進(jìn)一步縮短產(chǎn)品上市的周期，減少產(chǎn)品上市的成本。
三是有利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，淘汰“低、小、散”。目前醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)存在的“企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)散、行業(yè)雜”在一定程度上源于不同地區(qū)重復(fù)設(shè)廠、重復(fù)注冊、惡性競爭。實施注冊人制度后，同質(zhì)化的弱小品牌將逐步“退出江湖”，落后產(chǎn)能進(jìn)一步減少，規(guī)模企業(yè)將進(jìn)一步做大做強，產(chǎn)業(yè)集中度將進(jìn)一步提高，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

 

No.

05

注冊人制度和核心要義

醫(yī)療器械注冊人制度的核心和本質(zhì)，是注冊人依法承擔(dān)醫(yī)療器械設(shè)計開發(fā)、臨床試驗、生產(chǎn)制造、銷售配送、不良事件報告等法律責(zé)任，全面履行主體責(zé)任。在此前提下，通過自行或者委托等方式，組織社會資源開展設(shè)計開發(fā)、生產(chǎn)制造、銷售等活動，將產(chǎn)品推向市場，并作為產(chǎn)品的第一責(zé)任人，具備并承擔(dān)法律法規(guī)規(guī)定的醫(yī)療器械全生命周期質(zhì)量安全管理能力和責(zé)任。此外，注冊人與受托人簽訂協(xié)議，委托受托人開展生產(chǎn)經(jīng)營等行為，注冊人承擔(dān)監(jiān)督受托人行為的責(zé)任。

 

No.

06

注冊人應(yīng)當(dāng)具備的能力

注冊人應(yīng)當(dāng)建立全面的質(zhì)量體系，掌控醫(yī)療器械全生命周期各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量，確保上市產(chǎn)品按照設(shè)計預(yù)期生產(chǎn)，且質(zhì)量可控、風(fēng)險可控。注冊人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督、監(jiān)控各個環(huán)節(jié)活動的管理責(zé)任，配備專職的質(zhì)量管理人員、上市后事務(wù)管理人員，具備對全生命周期質(zhì)量管理體系進(jìn)行評估、審核和監(jiān)督的能力。

我們進(jìn)行注冊人申報前，首次第一要務(wù)是評估自己的能力。作為產(chǎn)品的第一責(zé)任人，企業(yè)或研制機構(gòu)是否具備這樣的能力或者下定決心去建設(shè)注冊人的能力。在注冊人試點的改革紅利下，越來越多的躊躇滿志的科研機構(gòu)想要嘗試注冊人制度，但是由于缺乏這樣的意識與決心，項目往往難以推動或者迫于體制而流產(chǎn)。

No.

07

受托人義務(wù)和責(zé)任

受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)能夠承擔(dān)包括符合醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任，以及與注冊人協(xié)議約定的責(zé)任。受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備受托產(chǎn)品的生產(chǎn)條件和質(zhì)量保證能力。受托生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)合同約定，建立與生產(chǎn)過程相適應(yīng)的質(zhì)量體系，生產(chǎn)符合產(chǎn)品技術(shù)要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，負(fù)責(zé)產(chǎn)品的生產(chǎn)放行，并保存相關(guān)記錄，接受注冊人對其進(jìn)行的審計、監(jiān)督。

當(dāng)我們評估了自己能力后，接下來就是尋找合適的委托人并與之簽署協(xié)議。對于委托人來說，一般往往是生產(chǎn)經(jīng)驗豐富的企業(yè)，甚至很多企業(yè)本身就有產(chǎn)品注冊。他們有能力有條件承擔(dān)醫(yī)療器械全生命周期的責(zé)任。這時候我們要做的讓受托人清楚自身職責(zé)與義務(wù)，需要新身份與新體系職責(zé)的轉(zhuǎn)換。

 

No.

08

醫(yī)療器械跨省委托生產(chǎn)可以嗎？

鑒于我國醫(yī)療器械行業(yè)上下游資源的分布，這也必然導(dǎo)致很多產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)將在不同地區(qū)完成。醫(yī)療器械跨省委托生產(chǎn)是產(chǎn)業(yè)需求的必然趨勢，因此注冊人制度，已經(jīng)從最早期的上海、天津、北京、廣州等等，逐步形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等跨區(qū)域。目前注冊人備案人制度是在全國范圍內(nèi)實施。

試點過程中，各地基本建立了“品種屬人、生產(chǎn)屬地”的監(jiān)管模式。監(jiān)管部門可在注冊人和受托企業(yè)責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，劃分監(jiān)管職責(zé)，注冊人承擔(dān)全生命周期質(zhì)量管理責(zé)任，對于注冊人條件、能力以及日常履行職責(zé)的監(jiān)管應(yīng)由注冊人所在地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。對于受托企業(yè)的日常監(jiān)管，基于監(jiān)管有效性和監(jiān)管成本最小化的考慮，應(yīng)由受托人所在地藥品監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)，并及時將監(jiān)管信息通報注冊人所在地監(jiān)管部門。

當(dāng)我們評估自己與受托人之后，接下來就是明確監(jiān)管部門。作為注冊人，應(yīng)當(dāng)向注冊人所在地監(jiān)管部門提交注冊申請，注冊人所在地藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)產(chǎn)品注冊受理審評及日常監(jiān)管；作為受托人，受托人所在地負(fù)責(zé)委托生產(chǎn)備案及日常監(jiān)管。由于跨省申報，注冊人和受托人在不同的省市，將涉及不同藥監(jiān)部門工作的職責(zé)劃分與工作銜接。鑒于目前全面實施醫(yī)療器械注冊人備案人的相關(guān)細(xì)則法規(guī)還沒有出臺，如果需要申請注冊人，建議優(yōu)先考慮相對注冊人試點經(jīng)驗豐富省份（如上海、廣州、江蘇）。

 

結(jié)尾彩蛋

目前國家藥品監(jiān)督管理局起草《關(guān)于全面實施醫(yī)療器械注冊人備案人制度有關(guān)事項的通知》的草案。草案中將進(jìn)一步明確，注冊人、備案人條件和責(zé)任義務(wù)；受托生產(chǎn)企業(yè)條件和責(zé)任義務(wù)、辦理程序和要求；監(jiān)管部門職責(zé)分工；辦理程序和要求等內(nèi)容。讓我們期待草案早日通過，明確我們注冊人備案人的工作與流程，相信未來會有更多企業(yè)采用注冊人備案人的方式進(jìn)行產(chǎn)品注冊，我們也會持續(xù)關(guān)注最新消息分享大家。